為如何解決工業區的閒置土地進一言

資料來源:工商時報 2017.11.29

　　賴清德院長上任後致力於拚經濟，11月上旬連續五天舉行「為企業服務」的記者會，以排除企業投資的障礙，其中對於「缺地」的問題，聚焦於盤點、以及運用現有747公頃的工業區閒置土地，預定支用前瞻基礎建設135億元的經費，並在五年內釋出1,442公頃的產業用地，以滿足企業設廠投資需求。我們固然肯定賴院長所提出「公有土地優惠釋出」、「民間閒置土地輔導釋出」、「產業用地開發與更新」的三大策略，但也必須指出以下兩點的疑問，同時提出兩點建議。

　　首先，近年來的工業用地不足，土地供需失衡的問題，直接反映的是工業區的土地政策之執行不當，而這又涉及到產業創新條例第46條，對於中央主管機關或各縣市政府在開發產業園區土地的使用、收益、管理及處分。由於工業區或產業園區的土地必須配合國家經濟發展的政策，政府可以按照其區位、承購對象、以及出售價格，或是向行政院報備，以專案核准出售。而此次比較大的政策爭議是，政府未來將針對閒置土地輔導業者設廠或媒合租售，超過兩年者開罰並要求改善；賴揆的說法是，「對地不對人」，「閒置三年的土地才是主要對象，而且不會折價拍賣，保障原地主的權益」。為了要一次解決長久以來工業區土地「囤地牟利」的作法，閒置三年的土地歷經三個階段之後的「公開強制拍賣」，就算不牽涉到憲法「保障私有財產」恐有違憲之虞的爭論，產業創新條例修法增訂「罰款」和「拍賣」的條款，姑且不論是否會比土地稅法第21條所規定，依照地價稅的基本稅額加徵二到五倍「空地稅」的效果更好，政府以「違反公共利益」為由介入私有土地的強制拍賣，是否有當，仍然有很大的討論空間。

　　其次，從1960年開始歷經30年的「獎勵投資條例」開始，「促進產業升級條例」接棒，乃至於如今的「產業創新條例」，政府過去徵收土地，做為工業開發的使用，如今卻演變成為賴院長「產業用地開發與更新」的時代背景，這是不分政黨、從中央到地方必須承擔的共業。此次行政院決定動支前瞻計畫的45億元補助地方政府設置「在地園區」，能否發揮帶動地方產業發展的引導功能，則是另一項令人感到擔憂的政策作為。2014年10月經濟部所核定的「產業升級轉型行動方案」，曾經針對台商返台投資和在地廠商擴廠的需求，提出「活化既有土地」和「增設適地性用地」的兩大主軸，產業用地的閒置只是現況之一，其他的現況還包括：「產業用地價格上漲」、「產業園區面臨環評審查困境」、以及「產業園區面臨徵收法令困境」。換言之，賴清德院長所提出的解決方案，並沒有針對這三個更根本的問題提出因應對策；「七年之病，求三年之艾」，賴院長的「公有土地優惠釋出」、「民間閒置土地輔導釋出」、「產業用地開發與更新」的三大策略，都沒有告訴企業界如何解決「土地價格高漲」、以及「環評審查」和「徵收法令」這些更重大的投資障礙。

　　基於以上所言，針對協助企業界取得工業區的土地，以促進地方的產業發展，我們有兩點建議：

　　第一，如果政策目標是推動地方的產業發展，而試圖從目前眾多閒置的工業區用地著手的話，則究其根源，政府更應該做的事情是盤點目前各個工業區的座落區位，以及現有進駐廠商所屬的產業別，在這個盤點的基礎上所進行的政策規劃才有實質的意義。細究我國成功的產業園區可以發現，周邊是否有聲譽卓著的大學無疑是重要的觀察指標，竹科旁邊有清大和交大，南科旁邊有成大，大學城不只能夠提供足夠的專業人才，也因為生活與交通環境的便利，進而能夠凝聚足夠的人氣和宜居的環境。位於農業縣而乏人問津的工業區，一方面人口外流，當地人口老化，另一方面則因為年輕世代外移，而導致缺工或是招募困難，留不住勞工和人才，地理區位及生活環境無疑是重要的因素。

　　第二，根本的問題在於「缺地的地方不缺人才和市場；而不缺地的地方，則是發展不起來具有地方產業特色的工業區」。長期以來，我國城鄉發展所自然形成北中南各大都會，很難因為政府單方面的政策措施，而在短期間會有所改變。

　　就現況而言，要如何連結在地產業特性的優勢，恐怕是力有未逮。唯一可以做的還是回歸到中央，針對環評程序的曠日費時，以及協助地方地府設置單一窗口，彙整處理行政流程相關問題，在解決民間土地用地管理不易、以及地方政府土地治理權限不足時，依據不同縣市的產業發展型態和用地需求現況，進行不同因地制宜的「滾動式」土地活化，才是未來國家產業發展之福。

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