高銘志觀點：行政院強制用電大戶節電措施，恐違法違憲

資料來源:風傳媒 2018.05.29

　　近來政府為了因應今夏的供電危機，於4月底，經濟部預告「契約容量一千瓩以上能源用戶應遵行之節約能源規定」。其內容主要指出，為加強節約能源、提升能源效率及抑低尖峰負載，大能源用戶應參加公用售電業需量管理方案。但實際方案內容為何，則是委由台電制訂。也由於引發用電大戶反彈，目前方案也一再修正。如近期方案為：「若未達標，用電大戶將酌收未達標容量的4成電價放至專戶，用戶下次節電有成再退還，反之，若達標台電將給予全部抑低量的2成電價，作為節電補償。」但無論這些具體作法如何，都有違法或違憲之疑慮。

　　本方案立意雖然甚佳，但其整體制度設計，恐遺憾地無法通過憲法原理原則及法治國原則之檢驗，不當地侵害大型工商業用戶之財產權或營業自由之疑慮。本文將如下一一分析。

節能措施≠電力供應緊澀之限電措施

　　針對此項措施，引發廣大的媒體與社會各界討論之效應。而關鍵點在於，本措施到底是否是「節能措施」？明明是因應「缺電」之措施，為何要界定成是「節能」措施？而且實際作法，也似乎是跟依據能源管理法第 19 條（中央主管機關於能源供應不足時，得訂定能源管制、限制及配售辦法，報請行政院核定施行之。）所制訂之「電源不足時期限制用電辦法」相當類似，如一千瓩以上之適用範圍，百分之五之數據等。

　　此外，法規名稱與內容似乎也有不一致之處。法規名稱雖稱有節約能源之用語，但實際上，在規範內容卻提到「電力供應緊澀」之用語。（四、因今（107）年電力供應緊澀，為抑低尖峰負載，需於夏季加強執行需量管理措施，爰公告30日，對公告內容有任何意見或修正建議者，請於本公告刊登公報隔日起30日內陳述意見或洽詢：）由此可見，其主要處理乃「電力供應緊澀」。則顯然乃限電措施也。

　　若尖峰用電時段的需量管理措施，可納入能源管理法第8條之範疇內。那這不禁讓人思考，為何已經推動數年之台電需量競價措施，並非依據該條而推動。甚至，在電業法內，為何要有相關的規範？可見，此種尖峰用電時期的需量管理措施，長久以來被認為並非屬於能管法下之節約能源措施也。

　　能源管理法第8條規範為：「經中央主管機關指定之既有能源用戶所使用之照明、動力、電熱、空調、冷凍冷藏或其他使用能源之設備，其能源之使用及效率，應符合中央主管機關所定節約能源之規定。」以文義範圍，均著重在「設備之使用及效率」，實難以得出應能源大戶參加需量管理方案之義務。

　　而目前依據能源管理法第8條頒佈的子法（指定能源用戶應遵行之節約能源規定，中華民國105年11月16日，經能字第10504605590號 公告修正）也驗證了此種觀點。在該規定第二點，也著重在「設備」之管制；而不是針對中午尖峰時間的用電「行為」也。亦即，雖然法條本身有節約能源之用語，但並非廣義擴及一切節約能源之行為，而是只能針對設備本身而已。

　　蓋一般所理解之節約能源規定，並不涉及「特定時間」之用電行為。現行法制下，涉及特定時刻用電行為之誘因，主要透過電業法下之時間電價加以處理。

　　顯然當前草擬中之需量管理方案，並不屬於能管法第8條所稱之「節約能源規定」之範疇。以文義範圍，均著重在「設備之使用及效率」，實難以得出應參加需量管理方案之義務，故107年4月27日之預告預告「契約容量一千瓩以上能源用戶應遵行之節約能源規定」草案，恐無法律依據並欠缺授權。

　　若政府只是單純認為，能管法第8條已經提到「節約能源」之議題，故所有任何行為，都當然可以納入其中。若當真如此，能源管理法僅需保留第八條即可，其他涉及節約能源或需求面管理的法條均可刪除了。一個法條當真可以涵蓋如此大範圍，肯定讓國內公法學者感到不可思議也。

變相懲罰原本認真節能的業者

　　目前規範，由於某天某一時刻的用電「行為」，等於是懲罰設備之使用及效率已經非常好的用戶。而其他不受規範的用戶，是否依然可以持續浪費電？舉例而言，一個190公分80KG和一個160公分80KG的人，誰比較肥胖、該減肥是一目了然。 但是現在做法等於是叫他們一律都減肥10KG，不看身高等其他因素。而且叫190公分的人再減10KG可能會傷及健康，這當然會引起反彈。

經濟部怠惰、台電背黑鍋？

　　原本能管法第8條之規範，及涉及子法《指定能源用戶應遵行之節約能源規定》之執行，均是由經濟部自行訂定、自行執行之。能源管理法第23條訂有違反之罰則，交由主管機關執法。而目前能管法內，也僅有授權主管機關相關執法之公權力也，並未交給台電有此權力。

　　但在經濟部近來之預告內，卻改變此一作法。其指出：「三、 前項需量管理方案由公用售電業訂定，並報請中央主管機關備查。」中央主管機關，轉由規範制訂者與執行者，變成僅需接受通知的備查角色。台電搖身一變，變成公權力的執行者。這種改變，反而會帶來更多混淆與混亂。

執法程序？雙重處罰？

　　在目前現行《指定能源用戶應遵行之節約能源規定》之執法上，由經濟部人員至現場勘驗，若有違反，依據能管法第23條，有先命其改善或更新設備後，方處行政罰之流程。（第23條 能源用戶違反中央主管機關依第8條所定關於能源使用及效率之規定者，主管機關應限期命其改善或更新設備；屆期不改善或更新設備者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰，並再限期辦理；屆期仍不改善者，按次加倍處罰。）

　　但在當前台電草擬之「工商業用戶需量管理措施」（草案）中，似乎一旦當天超過，就是會遭受到「加計電費」之「處罰」。

　　而兩相對照，未來在執法，會發生眾多疑問。如，大用戶一旦當天用電量不足，到底中央主管機關是否要先限期命其改善？還是一旦當天用電超過，就是一張罰單？而能管法第23條明明規定，有「應…命其改善」之用語，故是否最後業者只會遭受電費處罰，而不會遭受到行政罰？而行政罰必須考量故意過失，但若顯然因天候而導致的用電高峰，似乎並非出於用電大戶之故意過失，則行政罰法第7條（違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。）在本案如何適用？

　　而從此討論，也可以看出主管機關「推諉卸責」的結果，導致了混亂的執法架構與相關法規之適用。

無法律依據或授權而侵害人民營業自由

　　公用售電業之「需量管理方案」，目前未有任何「法律」規範，乃台電自主推動之方案。且目前推動，多以「有誘因，無懲罰」之方向，故違反法律保留之疑慮較低。

　　但，目前推動方式，顯然會變相有罰則。這恐怕是，需求面管理方案（包括中央空調等）推動至今，罕見的有罰則之方案。而一旦涉及罰則，法律保留密度必須提高。目前之「無授權」或「幾近於空白授權」方式，恐將引發爭議。

侵害私法自治

　　雖然台電為國營企業，但向來台電之購售電行為，均被界定為私經濟行為。國家若需介入，也需要有相關的法律或明確授權的法規命令方可為之。如電業法介入買賣價金之電價議題等；再生能源發展條例介入台電之購電價格。

　　一般在買賣契約當中，價與量乃相當關鍵的因素。其中針對量方面，台電原本與用電大戶簽約之容量（契約容量），便是屬於私法自治的範疇。亦即雙方一旦達成此一約定，買賣雙方就在此一基礎上，產生後續之相關安排。如，大用戶也在此基礎上，接單進行相關商業及生產行為。過去長年以來也是如此運作。

　　但在現行的新草案規劃下，政府毋寧透過「契約容量一千瓩以上能源用戶應遵行之節約能源規定」要求台電必須片面更改此種原本非常安定的契約關係。此種作法，恐有侵害私法自治的疑慮。

違反平等原則

　　為何僅1000千瓦以上工商業用戶，需負擔，會產生違反憲法平等原則的疑慮。何以500Kw-1000Kw無須負擔？何以訂在1000Kw之思考基礎為何？此恐將構成恣意且不當的差別待遇，而有違憲的疑慮。

　　台灣能源轉型非核家園下，迎接長期低備轉容量率時期配套法制之必要性
本文曾在去年八一五大停電後，即撰文呼籲，我國目前只有「正常」與「缺電」法制，而欠缺因應能源轉型陣痛所需之「低備轉容量」之法制，也早就呼籲應未雨綢繆及早規劃。沒想到，政府竟然是如此倉促於今年四五月才開始規劃相關法制，也因為此一時程緊縮之壓力，導致本文所指出之眾多荒腔走板的狀況。

　　實際上，若觀察世界各國抑低用電尖峰之政策工具，鮮少採取控制強度最高之直接強迫節電之方式為之。最簡單的作法，無非「以價制量」之方式即可。如大幅提高尖峰價格之時間電價及尖峰電價（Critical Peak Pricing）即可。此種作法，從法制面而言，也比較符合所謂比例原則之規範。亦即，用戶並不是完全禁止超用電，而是若其考量製程需求，亦可選擇高電價而適度增加用電。而這樣的高額支出，也可進一步用於台電之電廠規劃或強化尖峰時期供電之措施（如擴大需量競價方案等）。

　　為了不想承認缺電，而這樣掩耳盜鈴，違法違憲，值得嗎？（推薦閱讀：新版電價》經濟部長：用電大戶約漲3.5% 工商業可接受）

＊作者為國立清華大學科技法律研究所副教授