大棒與蘿蔔－談政府對「缺地」問題的因應方針

資料來源:工商時報 2018.04.20

　　產業「5缺」是台灣近幾年來逐漸升溫的議題，而所謂5缺，是指產業發展或企業投資過程中所遭遇的「缺地」、「缺水」、「缺電」、「缺才」及「缺工」等問題，其中，「缺地」在討論度上雖不如「缺電」般由於政府的離岸風電等再生、潔淨能源政策而獲得高度關注，卻也是我國產業發展所面臨的棘手問題。由於地狹人稠的特性，再加上近年來土地價格不斷攀升，許多工業區等產業園區的土地持有人，縱使已經不再經營事業，仍會覬覦土地轉售所可能帶來的龐大利益而將其土地閒置待價而沽；甚至出現投資客囤地、炒地的情況發生。而產業園區之土地本身就是規劃作相關產業經營使用，當企業無法以合理的價格取得產業園區土地，其產業性質依法又不得在其他土地使用分區經營時，即會產生嚴重的營運問題，同時也無法營造友善的國內投資環境。因此，如何讓產業得以「人人有地用」，而非放任市場機制扼殺國內產業發展，實為政府現下所面臨的嚴肅課題。

　　為了解決5缺中的「缺地」問題，政府首先祭出了閒置產業園區土地強制拍賣的大棒政策，在106年11月22日修正通過的產業創新條例中，新增訂的第46條之1就規定，若產業園區土地所有權人無正當理由閒置土地相當期間，主管機關得公告並通知土地所有權人及利害關係人於兩年內依法建築完成。

　　所謂「閒置土地」，依照最新公告的「產業園區閒置土地認定與輔導使用及強制拍賣辦法」草案，是指：1. 設廠面積建蔽率低於30％；2. 未具主要機械設備或營業設備；3.未取得目的事業主管機關核准登記或營運許可證明文件，或4. 取得前述核准登記或營運許可文件但經撤銷、廢止或喪失效力等情形，以避免土地所有權人利用出租或刻意蓋極小建築物等方式來規避限期建築的命令。

　　程序上，當主管機關通知土地所有權人或利害關係人限期依法建築後，會囑託土地登記機關對該土地為閒置土地的註記，此項規定是為避免土地所有權人以土地移轉規避限期建築之處分，新法也明訂限期建築處分的效力及於土地繼受人。而當土地所有權人或其土地繼受人無法遵期完成建築利用時，主管機關除得對土地所有權人處以最高土地公告現值10％的罰鍰外，將給予土地所有權人1個月期間提出改善計畫，改善計畫提出後並有1個月與主管機關的協商期間，若土地所有權人逾期提出改善計畫或未能於協商期間完成協商，主管機關就可以將閒置土地公開強制拍賣。

　　閒置土地強制拍賣時，並不適用土地法或其他法令關於優先承買權之規定，且拍定後行政執行署應通知除去閒置土地登記、他項權利及租賃後始點交予拍定人，亦即，拍定人所取得之土地將是無閒置註記、且無他項權利、租賃，使用權完整的土地。此規定則是為避免原土地所有權人故意以設定他項權利、租賃等方式來妨礙拍定人的土地使用權，或者將土地在拍賣前部分移轉給自己的人頭以行使優先承買權。不過，拍定人因強制拍賣所取得之土地並無「閒置土地註記登記」，因此，拍定人是否仍受到限期建築處分之效力所及則不無疑義。而若拍定人不受限期建築處分效力所及，則原土地所有權人事實上只要找人頭將自己經強制拍賣的土地拍回，就能夠使土地繼續閒置，如此，政府修法以促進產業園區土地利用的美意就將大打折扣，此部分應有進一步解釋或修法之必要。

　　除了對於產業園區土地所有權人的大棒政策以外，政府面對「缺地」問題也進一步給予蘿蔔，行政院在107年4月12日針對「都市型工業區更新立體化發展方案」進行報告，依據經濟部的簡報，都市計畫範圍內基準容積率在240％以下的土地，可以依上述方案獲得獎勵容積。容積獎勵項目包含「新增投資」、「能源管理」及「產業空間回饋或繳納回饋金」等項目，最高容積獎勵可達50％，提升工業區產業利用。另為避免炒作，該方案除禁止申請人將申請之權利義務移轉外，亦訂有獎勵容積完成使用後5年內未經主管機關同意不得轉讓他人等限制。

　　強制拍賣及獎勵容積是政府針對「缺地」問題率先提出的大棒與蘿蔔，後續?效仍有待觀察，而據報載，未來政府擬持續提出改善舊有工業區公共設施、媒合現有工業區釋地及開發儲備用地等方案，期能多管齊下解決產業「缺地」問題，對產業發展及投資營造更友善的環境。

【本文作者:徐睿謙／創拓國際法律事務所律師】